如何理解《行政处罚法》第二十七条第一款第(四)项的规定?

　　有观点认为，《行政处罚法》第二十七条第一款第(四)项规定的“其他依法从轻或者减轻行政处罚”，并不是行政处罚自由裁量权运用规则，而是法律规范的转致，可以理解为“其他法律、法规、规章规定的从轻或者减轻行政处罚的情形”。因此，如果以规章形式对某些食品经营违法行为的处罚作出特殊规定，基层执法人员就可以依据这一规定解决执行难等问题。笔者认为，这种观点曲解了《行政处罚法》第二十七条第一款第(四)项的规定。

　　《行政处罚法》之所以作出从轻、减轻行政处罚的规定，主要是基于三点考虑。第一，惩罚本身不是目的，如果用较轻的处罚能够达到行政管理的目的，采用较重的处罚事实上加大了处罚成本。第二，恰当地从轻、减轻或免予处罚，有利于违法者改过自新，发挥行政处罚的教育导向作用。第三，违法行为客观上有情节轻重之分、危害大小之别，如果处罚不分轻重，不能体现过罚相适应原则和公平公正原则。

　　从轻、减轻处罚必须具备法定条件。从轻处罚是指行政机关对违法行为人在几种可能的处罚方式内选择较轻的处罚方式，或者在允许的幅度内选择较轻的处罚。减轻处罚是指行政机关在法定的处罚方式和处罚幅度最低限以下，对违法行为人作出行政处罚。

　　根据《行政处罚法》第二十七条第一款的规定，从轻或者减轻处罚，应当具备下列4种情形之一。

　　主动消除或者减轻违法行为危害后果

　　这种情形主要是指违法行为人对实施违法行为主动补救，积极消除或者减轻违法行为的危害后果。主动消除或者减轻违法行为危害后果，不仅使业已造成的社会危害性有所减少，而且表明行为人已经知错改错，如不从轻或减轻处罚，就堵塞了违法者的“自新”之途。

　　受他人胁迫有违法行为

　　在现实生活中，有些人实施违法行为是出于某种原因而受到一定程度的威逼或者强制，在违法过程中所起的作用较小。受他人胁迫实施违法行为，之所以可以从轻或减轻处罚，一是因为被胁迫人实施违法行为并非行为人主动的意思表示，而是一种被动行为，客观上处于意志相对不自由状态;二是因为在这种情况下，胁迫者应承担更重的责任，对被胁迫人从轻或减轻处罚并不违反过罚相适应原则。

　　配合行政机关查处违法行为有立功表现

　　这种情形主要是指当事人以实际行动对违法行为予以补救，配合行政机关查处违法行为，包括检举揭发违法行为，向行政机关主动提供材料和线索，积极做有关当事人的工作，使行政机关的查处工作进展顺利、效果明显。立功可以赎过，是我国法律责任制度中一个颇具特色的制度，目的在于激励违法行为人检举揭发违法行为。可见，将这种情形作为从轻或减轻处罚的法定理由，主要是基于行政处罚政策上的考虑。当然，违法行为人积极配合行政机关查处违法行为并有立功表现，表明其主观恶意减轻，行为人对法定义务已有所认识和重视，对其从轻或减轻处罚，符合过罚相适应原则。

　　其他依法从轻或者减轻行政处罚情形

　　对此项规定的理解和适用最易产生偏差和错误。在实践中，一些行政机关和执法人员只要自己想对违法当事人从轻或者减轻处罚，就随便找个理由算作“其他从轻或者减轻行政处罚”的情节，更甚者认为这是《行政处罚法》赋予他们的权力。这种认识只注意了此项规定中“其他从轻或者减轻行政处罚”的情节，却忽视了其中的“依法”两个字。

　　笔者认为，《行政处罚法》第二十七条第一款第(四)项应该解释为“其他法律、法规、规章规定的从轻或者减轻行政处罚的情形”，具体包括两层含义。

　　一是《行政处罚法》1996年10月1日实施之前法律、法规、规章规定的其他从轻或者减轻行政处罚的情形仍然有效。例如，1990年8月9日发布《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》(已于2008年被废止)第十七条规定：“投机倒把情节轻微或者行为人主动交代、检举立功的，可以从轻或者免予处罚。”

　　二是《行政处罚法》实施之后法律、法规、规章仍然可以对从轻或者减轻行政处罚的情形作出特别规定。例如，2000年7月8日第一次修正、2009年8月27日第二次修正的《产品质量法》第五十五条规定：“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。”

　　也就是说，《行政处罚法》第二十七条第一款第(四)项中的“依法”，依据的是一个“整体法”，即某部法律、法规、规章在规定罚则的同时，也规定了“从轻或减轻处罚”的情形，只有这样行政机关才能依据该部法律、法规、规章作出从轻或减轻处罚的决定。

　　部门规章不得对抗法律

　　用低位阶的法律规范对抗高位阶的法律规范，是严重违反《立法法》和《行政处罚法》的违法行为。

　　《立法法》第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”《行政处罚法》第十二条规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。”

　　按照上述规定，部门规章设定处罚的权限为：已经制定法律、行政法规的，规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定;尚未制定法律、行政法规的，规章可以根据国务院规定的罚款限额，对违反行政管理秩序的行为，设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。

　　关于规章设定罚款的限额，国务院在《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发〔1996〕13号)中作出了明确规定：“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元;对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定罚款不得超过10000元;超过上述限额的，应当报国务院批准。地方政府规章设定罚款的限额，由省、自治区、直辖市人大常委会规定，可以不受上述规定的限制。”

　　以《食品安全法》为例，既然规定了食品安全违法行为的起罚点为5万元或10万元，而又没有规定从轻或减轻的情形，那么规章只能在《食品安全法》规定的行政处罚的种类和幅度的范围内作出具体规定。对于《食品安全法》中处以5万元以上10万元以下罚款的规定，相关主管部门可以在规章中具体规定在什么情形下可以罚款5万元以上7万元以下，在什么情形下可以罚款7万元以上10万元以下，但如果通过规章把5万元、10万元的起罚点变成500元，就是对《食品安全法》规定的行政处罚的幅度作出了改变，不符合《立法法》及相关法律的规定。

　　哪些情形可以减轻或免予处罚

　　对于《食品安全法》规定的起罚点5万元或者10万元的食品经营违法行为，是不是没有减轻或者免予处罚的可能呢?

　　根据《行政处罚法》第二十五条、第二十六条、第二十七条的规定，以下四种情形可以适用减轻处罚：已满14周岁不满18周岁的公民实施违法行为的;主动消除或者减轻违法行为危害后果的;受他人胁迫实施违法行为的;配合行政机关查处违法行为，有立功表现的。下列四种情形应当不予处罚：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的;不满14周岁的人实施违法行为的;精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时实施违法行为的;违法行为在两年内未被发现的。

　　需要注意的是，新《食品安全法》对部分违法行为起罚点过高的问题已经引起了立法机关的关注，但在全国人大常委会没有明确解决措施之前，基层执法机关必须严格执行法律。减轻处罚和不予处罚在具体适用中应格外慎重，在具体个案中，要把符合减轻或者不予处罚情形的证据进行收集并固定，以避免执法风险。